Maitriser les Depenses Publiques - L?Experience Britannique

- Thursday, 23rd March 2000

 

C?est un grand honneur d?etre invit? a participer ? ce s?minaire.

Vous m?avez demand? de reflechir sur mes experiences comme ministre successivement des finance, de l?industrie et de la securit? sociale.

Comme ancien ministre maintenant, je suis libre de vous parler franchement.

On dit en Angleterre que l?on sait qu?on est ancien ministre quand on monte ? l?arri?re de sa voiture?..et qu?elle ne d?marre pas.

On s?habitue !

A. L?exp?rience britannique

Tableau 2: D?penses Publiques du Royaume-Uni en % du PNB au cours des 200 derni?res ann?es.

La Grande-Bretagne a longtemps limit? ses d?penses publiques en temps de paix. Mais au tournant des ann?es 70-80, elles ont augment? jusqu?? des niveaux jamais atteints en temps de paix.

Tableau 3: D?penses Publiques du Royaume-Uni en % du PNB 1970/1-1999/00.

La part des d?penses du gouvernement a ?t? tr?s affect?e par le cycle ?conomique. En effet, celle-ci augmentait fortement a la suite des r?cessions.

Cependant, la tendance est v?ritablement ? la baisse depuis le d?but des ann?es 80.

Tableau 4: Comparaison entre D?penses Publiques du Royaume ?Uni et des Autres Pays de l?Union Europ?enne en % du PNB entre 1979 et 2000.

Depuis 1980, le Royaume-Uni est parvenu a mieux limiter les d?penses publique que le reste de la Communaut? Europ?enne.

Tableau 5: D?penses Publiques en % du PNB - 1998.

En cons?quence la part du revenu national d?pens?e par le gouvernement Britannique est largement inf?rieure a celle des autres principaux pays europ?ens (a l?exception de l?Espagne).

Mais elle reste sup?rieure a celle des Etats-Unis.

B. La politique de contr?le des d?penses publique

Comment les gouvernements britanniques ont-ils r?ussi ? matriser les d?penses publiques ?

A premi?re vue, les pressions politiques et institutionnelles en faveur de plus de d?penses publiques en Grande-Bretagne semblent tr?s puissantes.

Depuis 20 ans, les sondages ont montr? qu?une majorit? ?crasante des britanniques d?clarent qu?ils accepteraient de payer plus d?imp?ts pour financer des services publiques plus importants.

Mais ? chaque election, les britanniques ont vot? pour le parti qui offrait des impots r?duits et des d?penses publiques limit?es.

Certains attribuent ces disparit?s a l?hyprocisie britannique !

Mais ? mon avis, les ?lecteurs soup?onnent que l?augmentation des imp?ts ne se traduirait pas par l?am?lioration des services qui les int?resse particuli?rement. Donc ils pr?f?rent garder l?argent et le d?penser eux-m?mes.

La m?fiance vis ? vis du gouvernement, une croyance dans le choix individuel, et un sentiment que le parlement existe pour limiter la quantit? d?argent donn?e au gouvernement sont des aspects profond?ment enracines dans le caract?re britannique.

Margaret Thatcher et John Major ont fait appel a ces instincts et ils ont ainsi gagn? quatre ?lections de suite. Tony Blair, lui, n?a remport? les ?lections qu?en engageant le parti travailliste ? suivre le plan tr?s strict des d?penses publi? par les Conservateurs et en promettant de ne pas augmenter le taux des taxes.

C. Comme J?ai dit, les pressions institutionnelles aussi, paraissent en faveur de plus de d?penses

La plupart des ministres du Cabinet sont charg?s de d?partements responsables de la r?partition de l?argent public.

Ces d?partements veulent toujours se voir allouer plus d?argent .

Les d?partements les plus importants emploient beaucoup de personnes qui forment des lobbies puissants en faveur de plus de d?penses publiques (NHS ? un million d?employ?s ; ?ducation ? 500,000 d?employ?s).

Alors le minist?re de la finance a du d?velopper des strateg?mes pour imposer sa volont?.

Depuis 1980, le minist?re de la finance d?bute le processus annuel de r?daction du Budget en invitant l?ensemble du Cabinet ? s?accorder sur un objectif global de croissance totale des d?penses.

En principe, l?objectif convenue doit ?tre inf?rieur ? la croissance ?conomique.

Ensuite, le minist?re des finances n?gocie bilat?ralement avec chacun des d?partements pour ?viter que le budget soit rejet? par un ensemble de minist?res charg?s de r?partir l?argent public.

Depuis 1992, un sous-comit? du Cabinet a ?t? charg? d?aider le ministre de la finance a examiner le budget de chaque d?partement.

Selon le Chancelier Nigel Lawson, il est m?me n?cessaire que le minist?re de la Finance change le processus de contr?le des d?penses tous les cinq ans afin d??viter que les autres d?partements ne le contourne.

D. Techniques de contr?le des d?penses publiques

En plus du processus central de mise en place des budgets, il a ?t? essentiel de d?velopper un ensemble de techniques de contr?le des d?penses.

Budgets en livre constante

Au d?but des ann?es 80, le gouvernement ? decid? le retour aux budgets d?partementaux en monnaie courante. Cela s?est av?r? ?tre un changement-cl?.

Auparavant, le budget ?tait r?alis? en monnaie constante pour mettre de c?t? l?effet de l?inflation. En pratique, cela signifie qu?il y avait peu d?encouragements ? contr?ler les salaires et les autres co?ts.

Les budgets exprim?s en monnaie courante impliquent que les d?partements doivent limiter plus strictement leurs d?penses si le taux d?inflation exc?de le taux pr?vu au moment o? le budget a ?t? mis en place.

Par contre, quand l?inflation a commenc? ? ralentir plus vite que pr?vu (comme au d?but des ann?es 90), le contr?le s?est effectivement rel?ch? et les d?partements pouvaient augmenter leurs ressources r?elles tout en respectant le budget exprim? en monnaie courante.

Budget global unifi?

Historiquement, le minist?re de la Finance s?occupait des d?penses en automne et de la fiscalit? au printemps.

Mais tout est diff?rent depuis 1993. Maintenant le plan des d?penses et de la fiscalites sont annonc?s au m?me moment - ce qui rend les consequence fiscales des augmentations des d?penses plus transparentes pour le public.

La Commission de V?rification

Une Commission de v?rification a ?t? ?tabli pour analyser les d?penses des d?partements.

Elle est particuli?rement performante pour identifier les diff?rences d?efficacit? entre les conseils municipaux et entre les diff?rents hopitaux de NHS.

Par la suite, les moins efficaces peuvent s?inspirer des techniques plus productif.

R?vision Fondamentale

Tableau 6 : Les Revisions Fondamentales

Chaque service de chaque d?partement est soumis ? tour de r?le ? une r?vision fondamentale suivant une liste de questions :

(i) Le service est-il n?cessaire ? Si non, il faut le fermer.

(ii) Est-il n?cessaire que l??tat fournisse ce service ? Si non, il faut le privatiser.

La part des activit?s ?conomiques men?es par l??tat est pass?e de 11 ? 2 pour-

cent du PNB.

(iii) Est-il n?cessaire que le contribuable le finance ? Si non, il faut le fair payer aux

utilisateurs.

(iv) Est-il n?cessaire que l??tat se charge de ce service ? Si non, il faut sous-traiter /

l?acheter ? un fournisseur priv?. Par example, le NHS a-t-il besoin de diriger

des blanchisseries ? D?habitude la sous-traitance a ainsi permis une r?duction

d?environs 20 pour- cent des co?ts.

(v) Le service peut-il ?tre organis? comme un ? march? interne ? ? C?est ? dire

que l?on peut s?parer les fonctions d?achat et de fournisseur. Et de plus

chaque d?partement ach?te et vend ? prix co?tant ? d?autres d?partements.

Un tel march? interne a d?ailleurs ?t? introduit pour le NHS.

(vi) Est-ce que les responsabilit?s peuvent-elles ?tre d?l?gu?es ? une agence semi-

autonome avec des centres de co?ts d?finis ? La majorit? des fonctionnaires

sont d?ailleurs maintenant employ?s par des agences plut?t que par des

d?partements centraux.

(vii) Est-il possible que ce soit le secteur priv? qui finance, dirige et supporte le

risque des nouveaux projets d?investissement ? On peut ainsi privatiser les

nouveaux projets d?s leur d?but.

E. Les politiques des D?partements

De telles m?thodes sont importantes. Cependant, ce qui d?termine vraiment les d?penses sont les politiques que chaque d?partement adopte.

Tableau 7 : Changement dans les D?penses Publiques par D?partement de 1979/80 ? 1995/96.

La plupart des ?conomies ont ?t? r?alis?es gr?ce a des r?ductions des d?penses du logement; du minist?re du Commerce et de l?Industrie (qui a cess? de subventionner les entreprises priv?es et a privatis? les industries publiques qui r?alisaient des pertes) et du minist?re de la d?fense.

La plus grande part de l?augmentation des d?penses est due a trois principaux d?partements ? l?enseignement, la sant? et surtout la s?curit? sociale.

Tableau 8 : Les 3 Grands D?partements : S?curit? Sociale, Sant? et Education Contre les Autres D?partements.

Sant?

Tableau 9: Les D?penses de Sant? (Publique et Priv?) dans les Pays de l?Union Europ?enne en % du PNB en 1997

Le total des d?penses pour la sant? au Royaume-Uni repr?sente une part du PNB tr?s faible compar?e aux autres pays europ?ens.

Alors que dans d?autres secteurs le Royaume-Uni a tendance a ?tre le plus lib?ral et le plus favorable aux financements priv?s, la situation est contraire en ce qui concerne la sant?.

La part des d?penses consid?r?es comme priv?es est de loin la plus petite.

Bien que la plupart des soins de sant? au Royaume-Uni soient financ?s par l??tat, les d?penses publiques de sant? dans le Royaume-Uni sont plus basses que dans d?autres pays similaires.

En cons?quence, l??tat rationne les soins de sant?, ce qui se traduit par des temps d?attente tr?s longs.

Selon des donn?es statistiques, la qualit? des traitements devient inf?rieure a celle des soins dispens?s ailleurs en Europe.

Cependant certains contestent ces chiffres.

Enseignement

Tableau 10 : D?penses Publiques pour l?Enseignement en % du PNB

Les d?penses publiques pour l?enseignement du Royaume-Uni se situent dans la moyenne.

Les deux ?l?ments qui restent relativement bas son les d?penses r?alis?es pour les salaires des enseignants et pour l??ducation sup?rieure. Il se peut que les r?mun?rations plut?t faibles des enseignants aient pour cons?quence qu?ils soient moins comp?tents. Certes, les r?sultats des ?l?ves les moins scolaires sont m?diocres par rapport aux normes internationales.

Par contre, le syst?me semble bien fonctionner- a moindre co?t ?pour les plus scolaires et surtout pour le tiers des ?l?ves qui vont a l?universit?. Les universit?s sont vraiment s?lectives ce qui permet d?obtenir un tr?s faible taux d??chec et un des plus grand taux de dipl?m?s de l?universit? du monde.

Securit? Sociale

Le DSS est de loin le plus grand d?partement du gouvernement (il est sup?rieur ? l?ensemble des trois autres grands d?partements).

Depuis que l?Etat-Providence anglais a ?t? mis en place il y a cinquante ans, les d?penses pour la s?curit? sociale ont augment? deux fois plus vite que l??conomie.

Ces d?penses repr?sentent une part croissante du revenu national. Et c?est la cause principale de l?augmentation des imp?ts.

Pendant cinq ans, j?ai ?t? charg? de limiter les d?penses de ce grand d?partement. La premi?re chose f?t de convaincre les gens que cela ?tait n?cessaire.

A cette ?poque, l?id?e recue ?tait qu?aucun changement n??tait n?cessaire a l?exception peut-?tre de l?augmentation des aides. Et tout le monde pensaient de plus qu?il serait suicidaire pour un conservateur de r?former le s?curit? sociale !

Alors il m?a, d?abord, fallu gagner le d?bat intellectuel gr?ce ? un ensemble de conf?rences, de discours et d?articles dans les journaux. Ensuite, j?ai d? mobiliser l?opinion publique. Je suis convaincu que l??lecteur moyen est plus intelligent qu?on le pense. C?est pourquoi, dans une s?rie de discours destin?s a un large public, j?insistais sur les co?ts, les pertes, les abus et les effets n?gatifs de notre syst?me. Dans chaque discours, je mettais en ?vidence ? maintes reprises, que notre syst?me de s?curit? sociale co?tait ? chaque actif moyen 75 livres ( soit 750 francs) par semaine.

En fait, ce f?t plus facile de convaincre les actifs du besoin de cette r?forme que toute l?intelligentsia. G?n?ralement, les actifs (et plus particuli?rement ceux dont le salaire n??taient que de peu sup?rieur aux allocations accord?es aux ch?meurs), s?indignaient de payer des imp?ts pour des gens qui profitaient des aides.

N?anmoins, je savais que certains changements ne seraient pas accueillis favorablement.

J?ai alors adopt? une r?gle selon laquelle, ? les mauvaises nouvelles ne doivent jamais ?tre des surprises ?. C?est pourquoi, j?ai encourag? les journalistes ? sp?culer sur des mesures impopulaires que j??tais susceptibles de mettre en place des mois avant mon annonce officielle.

Par example, les femmes pouvaient b?n?ficier de leur pension d?s l??ge de 60 ans alors que les hommes devaient attendre jusque 65 ans. Des pressions ont ?t? exerc?es pour que l??ge de la retraite soit le m?me et les deux sexes esp?raient qu?il serait ?galis? ? 60 ans. Pendant pr?s d?un an, j?ai ?mis discr?tement des arguments en faveur de l??ge de la retraite ? 65 ans.

En fin, il n?y a presque pas eu d?opposition quand j?ai annonc? le projet de loi pour introduire ce changement.

Quand j?ai ?t? nomm? Ministre de Securit? Sociale, j?ai analys? d?o? provenait la hausse des d?penses. J?ai ainsi d?couvert que ceci n??tait pas due au niveau des aides (qui reste, de toutes fa?ons, assez bas au Royaume Uni) , mais au fait que de plus en plus de gens trouvaient moyens d?obtenir les aides et en b?n?ficiaient plus longtemps.

C?est pourquoi, je n?ai pas r?duit le niveau de base des aides. Mais, j?ai limit? certaines allocations a leur niveau de base et j?ai supprime l??l?ment d?pendant du pr?c?dent niveau de revenu des demandeurs.

Mon but principal ?tait de rendre l?acc?s aux allocations plus difficiles et imposer des conditions plus rigoureuses. Cependant, pour limiter l?opposition a ces changements, je n?ai appliqu? ces nouvelles conditions qu?aux nouvelles demandes d?allocation. Les anciens demandeurs ?taient g?n?ralement autorises a continuer sous l?ancien r?gime.

C?est ainsi que, par example, les gens recevant des allocations proportionnelles a leur ancien salaire ont ?t? autorises ? garder ces allocations plus ?lev?es alors que les nouveaux demandeurs ne re?oivent que l?allocation de base.

Par cons?quent, les ?conomies dues ? ces changements seront r?alis?es progressivement au fur et a mesure que les anciens demandeurs quittent le syst?me.

La Retraite

L??l?ment le plus important du budget, comme en tout les pays, ?tait la retraite.

J?ai encourag? le processus commenc? par mes pr?d?cesseurs qui permet aux employ?s de ne pas participer au State Earnings Related Pension Sch?me.

Ceux qui font ce choix b?n?ficient d?un d?gr?vement d?imp?ts suffisant pour g?n?rer une retraite ?quivalente en investissant ce d?gr?vement dans un sch?ma de pension priv?e.

Plus de 60% des employ?s ont fait ce choix et investi dans des pensions priv?es. Leur investissement total d?passent 800 milliards de livres. Cela repr?sente non seulement plus que dans n?importe quel autre pays europ?ens : mais surtour c?est plus que ce que tous les pays europ?ens additionn?s ont investi pour payer les retraites futures.

Tableau 11 : D?penses Publiques pour la Retraite en % du PNB

C?est ainsi que le poids actuel et futur des pensions financ?s par les imp?ts est de loin plus faible en Angleterre que sur le continent. C?est une des raisons qui expliquent que les britanniques soient si r?ticents ? fusionner leurs finances et leur monnaie avec celles de nos partenaires de l?UE.

Le deuxi?me cause d?augmentation des d?penses ?tait les allocations pour les malades et les handicap?s.

Le nombre des demandeurs de pensions d?invalidit? a doubl? en dix ans ? alors que l??tat moyen de sant? des actifs s?am?liorait. C?est pourquoi, j?ai introduit un test m?dical r?alis? par les medicins du DSS et non pas par les m?decins des demandeurs ! Ce qui s?est traduit par une nette baisse des demandeurs qui se d?claraient trop malades pour travailler.

Le troisi?me domaine responsable de l?augmentation des d?penses ?tait les aides au logement pour les m?nages ? faibles revenus. Auparavent, l??tat payait le loyer dans sa totalit?. Avec le nouveau syst?me, l?aide sera plafonn?e en fonction du loyer moyen pratiqu? dans chaque zone g?ographique.

La quatri?me cause de l?augmentation des d?pense ?tait les allocations accord?es aux parents isol?s. Les d?penses publiques mises ? part, l?augmentation dramatique du nombre des parents isol?s a eu des cons?quences sociale s?v?res. Les allocations accord?s aux parents isol?s sont en fait devenues plus ?lev?es que celles re?ues par les couples mari?s ? faibles revenues.

J?ai donc d?cid? de faire une exception ? ma r?gle et de r?duire le niveau de ces allocations. Bien que le parti travailliste s?opposait ? cette mesure alors qu?il ?tait dans l?opposition, il s?est senti oblig? de l?appliquer apr?s les ?lections de 1997.

Ces changements ont eu pour effet de r?duire la part du PNB que la S?curit? Sociale repr?senterait ? l?avenir.

De plus, la r?forme sociale a ?t? ? peu pr?s la seule politique respect?e par le public au moment o? le dernier gouvernement conservateur ?tait en d?clin.

C?est pourquoi, le gouvernement travailliste a adopt? une rh?torique similaire - de r?duction du co?t de l?aide sociale - m?me si sa politique s?est malheureusement traduite par plus d?augmentation des d?penses que d??conomies.

Conclusion

Est-ce que tous ces efforts pour limiter les d?penses publique valent la peine ?

Je crois que la r?ponse et oui.

L??conomie fonction mieux si le poid des taxes et plus l?ger et le secteur priv? est plus ?tendu.

Tableau 12 : D?penses Publiques en % du PNB et Employ?s en % de la Population ?g?e 15-64

Mon dernier tableau montre que dans les pays o? les d?penses publiques sont plus basses, la proportion de la population en age de travaille qui ont un emploi est plus ?l?v?e.

En effet, il est plus digne pour l?homme que l??tat ne fasse pas tout pour lui mais qu?il soit capable de se prendre en charge lui et sa famille.

Je vous remercie de votre attention.

 

 

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