L'Exprience britannique presente par Rt Hon Peter Lilley MP

- Friday, 8th June 2001

 

C'est un grand honneur pour moi d??tre invit? ? m?exprimer lors de l?Assembl?e G?n?rale d?Entreprise et Progr?s.
Vous m?avez demand? de r?fl?chir sur mes exp?riences comme ministre successivement des finances, de l?industrie et de la s?curit? sociale.

Je vais insister particuli?rement sur :
- les actions men?es sur l?opinion publique
- les pressions institutionnelles
- les techniques de contr?le des d?penses publiques

A. L?exp?rience britannique

Au d?but des ann?es 80, le niveau britannique des d?penses publiques en % du PNB ?tait le m?me que dans les autres pays de la Communaut? Europ?ene.

Tableau 1: Comparaison entre d?penses publiques du Royaume ?Uni et des autres pays de l?Union europ?enne en % du PNB entre 1979 et 2000.

Mais, depuis 1980, le Royaume-Uni est parvenu ? mieux limiter les d?penses publiques que le reste de la Communaut? europ?enne.

Tableau 2: D?penses publiques en % du PNB - 1998.

En cons?quence, la part du revenu national d?pens?e par le gouvernement britannique est largement inf?rieure ? celle des autres principaux pays europ?ens (? l?exception de l?Espagne).

Mais elle reste sup?rieure ? celle des Etats-Unis.

B. La politique de contr?le des d?penses publiques

Comment les gouvernements britanniques ont-ils r?ussi ? ma?triser les d?penses publiques ?

A premi?re vue, les pressions politiques et institutionnelles en faveur de plus de d?penses publiques en Grande-Bretagne semblent tr?s puissantes.

Depuis 20 ans, les sondages ont montr? qu?une majorit? ?crasante des britanniques d?clarent qu?ils accepteraient de payer plus d?imp?ts pour financer des services publiques plus importants.

Mais ? chaque ?lection, les Britanniques ont vot? pour le parti qui offrait des imp?ts r?duits et des d?penses publiques limit?es.

Certains attribuent ces disparit?s ? l?hypocrisie britannique !

Mais ? mon avis, les ?lecteurs soup?onnent que l?augmentation des imp?ts ne se traduirait pas par l?am?lioration des services qui les int?resse particuli?rement. Donc ils pr?f?rent garder l?argent et le d?penser eux-m?mes.

La m?fiance vis ? vis du gouvernement, une croyance dans le choix individuel, et un sentiment que le Parlement existe pour limiter la quantit? d?argent donn?e au gouvernement sont des aspects profond?ment enracin?s dans le caract?re britannique.

Margaret Thatcher et John Major ont fait appel ? ces instincts et ils ont ainsi gagn? quatre ?lections de suite. Tony Blair, lui, n?a remport? les ?lections qu?en engageant le parti travailliste ? suivre le plan tr?s strict des d?penses publi? par les Conservateurs et en promettant de ne pas augmenter le taux des taxes.


C. Les pressions institutionnelles

Comme je l?ai dit, les pressions institutionnelles aussi paraissent favoriser plus de d?penses

La plupart des ministres du Cabinet sont charg?s de d?partements responsables de la r?partition de l?argent public.

Ces d?partements veulent toujours se voir allouer plus d?argent .

Les d?partements les plus importants emploient beaucoup de personnes qui forment des lobbies puissants en faveur de plus de d?penses publiques (National Heath Service : un million d?employ?s ; ?ducation : 500.000 d?employ?s).

Alors le minist?re des Finances a d? d?velopper des stratag?mes pour imposer sa volont?.

Depuis 1980, le minist?re des Finances d?bute le processus annuel de r?daction du Budget en invitant l?ensemble du Cabinet ? s?accorder sur un objectif global de croissance totale des d?penses.

En principe, l?objectif convenu doit ?tre inf?rieur ? la croissance ?conomique.

Ensuite, le minist?re des Finances n?gocie bilat?ralement avec chacun des d?partements pour ?viter que le budget ne soit rejet? par un ensemble de minist?res charg?s de r?partir l?argent public.

Depuis 1992, un sous-comit? du Cabinet a ?t? charg? d?aider le ministre des Finances ? examiner le budget de chaque d?partement.

Selon le Chancelier Nigel Lawson, il est m?me n?cessaire que le minist?re des Finances change le processus de contr?le des d?penses tous les cinq ans afin d??viter que les autres d?partements ne le contourne.


D. Techniques de contr?le des d?penses publiques

En plus du processus central de mise en place des budgets, il a ?t? essentiel de d?velopper un ensemble de techniques de contr?le des d?penses.


Tableau 3 : Les r?visions fondamentales

Surtout on a soumis chaque service de chaque d?partement ? tour de r?le ? une r?vision fondamentale suivant une liste de questions :

(i) Le service est-il n?cessaire ? Si non, il faut le fermer.

(ii) Est-il n?cessaire que l?Etat fournisse ce service ? Si non, il faut le privatiser.
La part des activit?s ?conomiques men?es par l?Etat est pass?e de 11 ? 2 %
du PNB.

(iii) Est-il n?cessaire que le contribuable le finance ? Si non, il faut le faire payer aux
utilisateurs.

(iv) Est-il n?cessaire que l?Etat se charge de ce service ? Si non, il faut le sous-traiter
? un fournisseur priv?. Par exemple, le NHS a-t-il besoin de diriger des
blanchisseries ? La sous-traitance a ainsi permis une r?duction d?environ
20 % des co?ts.

(v) Le service peut-il ?tre organis? comme un ? march? interne ? ? C?est ? dire
que l?on peut s?parer les fonctions d?achat et de fournisseur. De plus,
chaque d?partement ach?te et vend ? prix co?tant ? d?autres d?partements.
Un tel march? interne a d?ailleurs ?t? introduit pour le NHS.

(vi) Est-ce que les responsabilit?s peuvent ?tre d?l?gu?es ? une agence semi-
autonome avec des centres de co?ts d?finis ? La majorit? des fonctionnaires
sont d?ailleurs maintenant employ?s par des agences plut?t que par des
d?partements centraux.

(vii) Est-il possible que ce soit le secteur priv? qui finance, dirige et supporte le
risque des nouveaux projets d?investissement ? On peut ainsi privatiser les
nouveaux projets d?s leur d?but.


Tableau 4 : Part de l?Emploi Publique dans l?Emploi Total (hors entreprises publique)

En consequence de ce processus, le nombre de fonctionnaires en Grande Bretagne employ?s par l?etat centrale (hors sant?, education et les conseils locales) est pass? de 750,000 en 1978 ? 480,000 en 1998.


Et le part de l?emploi publique dans l?emploi total a baisse - tandis qu?il a fortement monte en France.

E. Les politiques des d?partements

De telles m?thodes sont importantes. Cependant, ce qui d?termine vraiment les d?penses sont les politiques que chaque d?partement adopte.


Tableau 5 : Changement dans les d?penses publiques par d?partement de 1979/80 ? 1995/96.

La plupart des ?conomies ont ?t? r?alis?es gr?ce ? des r?ductions des d?penses du logement; du minist?re du Commerce et de l?Industrie (qui a cess? de subventionner les entreprises priv?es et a privatis? les industries publiques qui r?alisaient des pertes) et du minist?re de la D?fense.

La plus grande part de l?augmentation des d?penses est due ? trois principaux d?partements ? l?enseignement, la sant? et surtout la s?curit? sociale.


Tableau 6 : Les 3 grands d?partements : S?curit? sociale, Sant? et Education contre les autres d?partements.



Sant?

Tableau 7: Les d?penses de sant? (publique et priv?) dans les Pays de l?Union europ?enne en % du PNB en 1997

Le total des d?penses pour la sant? au Royaume-Uni repr?sente une part du PNB tr?s faible compar?e aux autres pays europ?ens.

Alors que, dans d?autres secteurs, le Royaume-Uni a tendance ? ?tre le plus lib?ral et le plus favorable aux financements priv?s, la situation est contraire en ce qui concerne la sant?.

La part des d?penses consid?r?es comme priv?es est de loin la plus petite.
Bien que la plupart des soins de sant? au Royaume-Uni soient financ?s par l?Etat, les d?penses publiques de sant? au Royaume-Uni sont legerement inferieures que dans d?autres pays similaires.

En cons?quence, l?Etat rationne les soins de sant?, ce qui se traduit par des temps d?attente tr?s longs.

Selon des donn?es statistiques, la qualit? des traitements devient inf?rieure a celle des soins dispens?s ailleurs en Europe.

Cependant certains contestent ces chiffres. Malgr? la faiblesse pretendue du NHS, l?esp?rance de vie des hommes anglaisest superieure que dans tous les autres pays europ?ens sauf la suede et le pays bas.


Enseignement

Tableau 8 : D?penses publiques pour l?enseignement en % du PNB

Les d?penses publiques pour l?enseignement du Royaume-Uni se situent dans la moyenne.

Les deux ?l?ments qui restent relativement bas sont les d?penses r?alis?es pour les salaires des enseignants et pour l??ducation sup?rieure. Il se peut que les r?mun?rations plut?t faibles des enseignants aient pour cons?quence qu?ils soient moins comp?tents. Certes, les r?sultats des ?l?ves les moins scolaris?s sont m?diocres par rapport aux normes internationales.

Tableau 9 : Diplomes Comme Proportion des Jeunes de l?Age Normal d?Obtenir le Diplome

Par contre, le syst?me semble bien fonctionner- ? moindre co?t ?pour les plus scolaris?s et surtout pour le tiers des ?l?ves qui vont ? l?Universit?. Les universit?s sont vraiment s?lectives, ce qui permet d?obtenir un tr?s faible taux d??chec et un des plus grand taux de dipl?m?s de l?Universit? du monde.


S?curit? sociale

Le DSS est de loin le plus grand d?partement du gouvernement (il est sup?rieur ? l?ensemble des trois autres grands d?partements).

Depuis que l?Etat-Providence anglais a ?t? mis en place il y a cinquante ans, les d?penses pour la s?curit? sociale ont augment? deux fois plus vite que l??conomie.
Ces d?penses repr?sentent une part croissante du revenu national. Et c?est la cause principale de l?augmentation des imp?ts.

Pendant cinq ans, j?ai ?t? charg? de limiter les d?penses de ce grand d?partement.

A cette ?poque, l?id?e recue ?tait qu?aucun changement n??tait n?cessaire ? l?exception peut-?tre de l?augmentation des aides. Et tout le monde pensait de plus qu?il serait suicidaire pour un conservateur de r?former le s?curit? sociale !
J?ai donc ?tabli un certain nombre de r?gles simples. Mon objectif ?tait de rendre acceptable une r?forme radicale.

Table 10 : 6 Regles pour la Reforme de la Securite Sociale

R?gle 1. Il m?a fallu, d?abord, convaincre les
? leaders d?opinion ? que la r?forme ?tait n?cessaire.
J?y suis parvenu gr?ce ? un ensemble de conf?rences, de discours et d?articles dans les journaux. En r?alit?, ce fut assez facile parce que la r?forme ?tait jug?e indispensable.
M?me les bien pensants furent oblig?s d?admettre que la d?pense publique toujours croissante ?tait ?conomiquement insupportable et socialement ind?sirable.
Il suffisait de lancer ce d?bat pour le gagner.

R?gle 2. Ensuite, j?ai d? mobiliser l?opinion publique.

Il ne faut jamais sous estimer l?intelligence de l??lecteur moyen. Il est parfaitement capable de comprendre des arguments clairs.

C?est pourquoi, dans une s?rie de discours destin?s ? un large public, j?insistais sur les co?ts, les pertes, les abus et les effets n?gatifs de notre syst?me.

Par contre :

Il ne faut jamais surestimer la connaissance de l??lecteur moyen. Il ne peut enregistrer trop d??l?ments. Je me suis donc concentr? sur un seul fait. Dans chaque discours, je mettais en ?vidence , ? maintes reprises, que notre syst?me de s?curit? sociale co?tait ? chaque actif moyen 75 livres (soit 750 francs) par semaine.


En fait, ce fut plus facile de convaincre du besoin de cette r?forme les actifs que toute l?intelligentsia. G?n?ralement, les actifs (et plus particuli?rement ceux dont le salaire n??taient que de peu sup?rieurs aux allocations accord?es aux ch?meurs), s?indignaient de payer des imp?ts pour des gens qui profitaient des aides.

N?anmoins, je savais que certains changements ne seraient pas accueillis favorablement.

R?gle 3. J?ai alors adopt? une r?gle selon laquelle, ? les mauvaises nouvelles ne doivent jamais ?tre des surprises ?. C?est pourquoi, j?ai encourag? les journalistes ? sp?culer sur des mesures impopulaires que j??tais susceptibles de mettre en place des mois avant mon annonce officielle.

Par exemple, les femmes pouvaient b?n?ficier de leur retraite d?s l??ge de 60 ans alors que les hommes devaient attendre jusqu?? 65 ans. Des pressions ont ?t? exerc?es pour que l??ge de la retraite soit le m?me et les deux sexes esp?raient qu?il serait ?galis? ? 60 ans. Pendant pr?s d?un an, j?ai ?mis discr?tement des arguments en faveur de l??ge de la retraite ? 65 ans.

Conclusion : il n?y a presque pas eu d?opposition quand j?ai annonc? le projet de loi pour introduire ce changement.

Quand j?ai ?t? nomm? Ministre de la S?curit? sociale, j?ai analys? d?o? provenait la hausse des d?penses et j?ai rendu public les r?sultats. J?ai ainsi d?couvert que ceci n??tait pas d? au niveau des aides (qui reste, de toutes fa?ons, assez bas au Royaume Uni) , mais au fait que de plus en plus de gens trouvaient moyen d?obtenir les aides et en b?n?ficiaient plus longtemps.

R?gle 4. C?est pourquoi, je n?ai pas r?duit le niveau de base des aides. Mais, j?ai limit? certaines allocations ? leur niveau de base et j?ai supprim? l??l?ment d?pendant du pr?c?dent niveau de revenu des demandeurs.

R?gle 5. Mon but principal ?tait de rendre l?acc?s aux allocations plus difficiles pour ceux qui n?en avaient pas vraiment besoin et d?imposer des conditions plus rigoureuses.

R?gle 6. Cependant, pour limiter l?opposition ? ces changements, je n?ai appliqu? le r?gime le moins g?n?reux qu?aux nouvelles demandes d?allocation. Les anciens demandeurs ?taient g?n?ralement autoris?s ? continuer sous l?ancien r?gime.

C?est ainsi que, par exemple, les gens recevant des allocations proportionnelles ? leur ancien salaire ont ?t? autoris?s ? garder ces allocations plus ?lev?es alors que les nouveaux demandeurs ne recevaient plus que l?allocation de base.

Par cons?quent, les ?conomies dues ? ces changements seront r?alis?es progressivement au fur et ? mesure que les anciens demandeurs quittent le syst?me.


La retraite

L??l?ment le plus important du budget, comme dans tous les pays, ?tait la retraite.

J?ai encourag? le processus commenc? par mes pr?d?cesseurs qui permet aux employ?s de ne pas participer au ? State Earnings Related Pension Scheme ?.
Ceux qui font ce choix b?n?ficient d?un d?gr?vement d?imp?ts suffisant pour g?n?rer une retraite ?quivalente en investissant ce d?gr?vement dans un sch?ma de pension priv?e.

Plus de 60% des employ?s ont fait ce choix et investi dans des fonds de pension priv?s. Leur investissement total d?passent 800 milliards de livres. Cela repr?sente non seulement plus que dans n?importe quel autre pays europ?en : mais surtout c?est plus que ce que tous les pays europ?ens additionn?s ont investi pour payer les retraites futures.


Tableau 11 : D?penses Publiques pour la Retraite en % du PNB

C?est ainsi que le poids actuel et futur des pensions financ?es par les imp?ts est de loin plus faible en Angleterre que sur le continent. C?est une des raisons qui expliquent que les Britanniques soient si r?ticents ? fusionner leurs finances et leur monnaie avec celles de nos partenaires de l?UE.

Le deuxi?me cause d?augmentation des d?penses ?tait les allocations pour les malades et les handicap?s.

Les handicap?s authentiques sont pr?cis?ment ceux qui ont besoin d?une aide. Ils ne peuvent esp?rer subvenir eux-m?mes ? leurs besoins. Ainsi, c?est la cat?gorie pour laquelle nous avons accord? le niveau de ressources le plus g?n?reux. Mais en m?me temps, il ?tait important d?arr?ter les abus d?utilisation du syst?me pour ceux qui avaient la capacit? de travailler.

Le nombre des demandeurs de pensions d?invalidit? a doubl? en dix ans ? alors que l??tat moyen de sant? des actifs s?am?liorait. C?est pourquoi, j?ai introduit un test m?dical r?alis? par les m?decins du DSS et non pas par les m?decins des demandeurs ! Ce qui s?est traduit par une nette baisse des demandeurs qui se d?claraient trop malades pour travailler.

Le troisi?me domaine responsable de l?augmentation des d?penses ?tait les aides au logement pour les m?nages ? faibles revenus. Auparavant, l?Etat payait le loyer dans sa totalit?. Avec le nouveau syst?me, l?aide sera plafonn?e en fonction du loyer moyen pratiqu? dans chaque zone g?ographique.

La quatri?me cause de l?augmentation des d?penses ?tait les allocations accord?es aux parents isol?s. Les d?penses publiques mises ? part, l?augmentation dramatique du nombre des parents isol?s a eu des cons?quences sociales s?v?res. Les allocations accord?es aux parents isol?s sont en fait devenues plus ?lev?es que celles re?ues par les couples mari?s ? faibles revenus.

J?ai donc d?cid? de faire une exception ? ma r?gle et de r?duire le niveau de ces allocations. Bien que le parti travailliste s?opposait ? cette mesure alors qu?il ?tait dans l?opposition, il s?est senti oblig? de l?appliquer apr?s les ?lections de 1997.
Ces changements ont eu pour effet de r?duire la part du PNB que la S?curit? Sociale repr?senterait ? l?avenir.

De plus, la r?forme sociale a ?t? ? peu pr?s la seule politique respect?e par le public au moment o? le dernier gouvernement conservateur ?tait en d?clin.
C?est pourquoi, le gouvernement travailliste a adopt? une rh?torique similaire - de r?duction du co?t de l?aide sociale - m?me si sa politique s?est malheureusement traduite par plus d?augmentation des d?penses que d??conomies.



Conclusion

Est-ce que tous ces efforts pour limiter les d?penses publiques valent la peine ?

Ou bien encore, le succ?s britannique est-il acquis au prix de services devenus inad?quats ?

Premi?rement, pour un gouvernement comme pour une entreprise, nous avons d?couvert que souvent ? la qualit? co?te moins ?. Les efforts d?am?lioration de l?efficacit? globale augmentent ? la fois le niveau de qualit? tout en cr?ant des ?conomies. Par exemple, pour la S?curit? Sociale (DDS) il est apparu que les co?ts de fonctionnement administratifs absorbaient 15% des r?sultats. Une analyse ult?rieure d?montrait que la plus grande partie de ces co?ts ?taient d?s au redressement des erreurs. Les personnes les plus vuln?rables avaient les mauvais services. En introduisant le ? faire bien du premier coup ? nous pouvions faire des ?conomies et am?liorer la qualit? du service pour les personnes les plus vuln?rables de notre soci?t?.

Deuxi?mement, c?est signifcatif que les services britanniques ? telles que notre NHS - qui demeurent inferieures en efficacite a ceux des autres pays sont surtout ceux dont l?etat exerce son monopole. Ici aussi, l?Angleterre a besoin de sortir des dispositions ?tatiques et d?introduire plus de choix ainsi que l?ouverture aux dispositions du secteur priv?.

Troisi?mement, ceci nous a aid?s ? obtenir un meilleur niveau d?emploi. Le niveau actuel est le plus haut jamais obtenu. Il n?y a pas pire effet pour la personne et la soci?t? que le ch?mage.

L??conomie fonctionne mieux si le poids des taxes est plus l?ger et le secteur priv? plus ?tendu.

Tableau 12 : D?penses Publiques en % du PNB et Employ?s en % de la Population Ag?e de 15 ? 64 ans

Mon dernier tableau montre que dans les pays o? les d?penses publiques sont plus basses, la proportion de la population en ?ge de travailler qui ont un emploi est plus ?lev?e.

En effet, il est plus digne pour l?homme que l?Etat ne fasse pas tout pour lui mais qu?il soit capable de se prendre en charge lui et sa famille.

Je vous remercie de votre attention.

 

 

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